李勤：运用相关土地政策支持休闲生态农业和乡村生态旅游发展的思考——以上海为例
李勤
复旦大学发展研究院助理研究员
当前，休闲生态农业和乡村生态旅游发展面临难得的历史机遇。 全国约70%的休闲旅游资源分布在农村地区。 随着乡村振兴战略不断推进，农村基础设施和公共服务更加完善，休闲生态农业和乡村生态旅游快速发展。 作为推动乡村振兴的重要手段之一，二者已成为推动上海农业转型、农民增收、美丽乡村建设、拓展农村消费市场、丰富市民文化生活、促进城乡融合的新业态。城乡发展。 然而，发展休闲生态农业和乡村生态旅游项目，不可避免地需要多元化的土地利用需求。 上海243万亩耕地不可触及红线和种粮蔬菜基本农田，如何优化和保障休闲生态农业和乡村生态旅游用地需求值得进一步研究和完善的管理机制。
01
上海休闲生态农业及
乡村生态旅游发展的基本特征
1、休闲生态农业和乡村生态旅游产业规模不断扩大，业态多元化，由零星分布向集群分布转变，土地需求增加。 据统计，“十三五”期间，上海共建成乡村振兴示范村37个、乡村旅游重点村17个、市级美丽乡村示范村124个、休闲农业乡村旅游点315个。 2021年，全市拥有各类休闲生态农业和乡村生态旅游景区（点）450个，年接待游客1461.75万人次以上。 一批乡村旅游景区入围上海市综合旅游示范区和上海市民“休闲好去处”。 各地形成了一些特色鲜明的休闲生态农业观光园、采摘园、乡村民宿、休憩林地和农业节庆文化活动。 目前，上海拥有农家乐、休闲农场、旅游农场、农业园区、民俗文化村、休闲林地等乡村旅游类型。 其中，农业园区与其他五类乡村旅游点的建设用地供应方式存在根本差异。 休闲农场、民俗文化村建设用地需求高于农家乐、旅游农场。
2.休闲生态农业和乡村生态旅游由零星分布向集群分布转变。 空间布局从郊区、风景名胜区向更多适合发展的农村地区拓展，空间集聚效应更加明显。 休闲生态农业、乡村生态旅游已成为上海城市居民的重要旅游类型。 全市休闲农业和乡村旅游项目集中在距离市中心（人民广场）40-100公里范围内，形成一小时休闲圈，产业初步呈现一定的集聚趋势。 如嘉定及保山北部、青浦西南部、松江南部、浦东中部和东南部、崇明西沙湿地和东平国家森林公园地区，金山西部的廊下、芦巷，奉贤的庄行、青村等地区。 上述地区农业生产面积比重较大，农业生产功能显着，比较适合发展以“农”为核心的休闲生态农业和生态旅游项目。 经调查发现，休闲生态农业和乡村生态旅游项目大多直接依托蔬菜标准园、标准化果园等优质农业资源建设，且位于交通区位优势明显或特色农产品种植的地区。 （养殖）地区。
02
上海休闲生态农业及
乡村生态旅游发展的瓶颈
1、自然旅游资源、文化旅游资源等资源禀赋相对匮乏，成为上海休闲生态农业和乡村生态旅游发展的制约因素之一。 近年来，休闲生态农业和乡村生态旅游产业快速发展。 但同时，由于缺乏市、区两级系统规划的引导，全市休闲生态农业和乡村生态旅游项目有序发展仍需完善。 定性现象较为严重，规模集聚效应尚未发挥。 此外，优质项目主要以工商资本为主，与集体经济组织合作较少，导致农民收入增加相对有限。 总体而言，要强化“三农”促进作用。 在运营管理方面，部分项目缺乏运营策划团队的支持。 它们业务形态雷同，发展模式和服务功能单一，同质化、同构性明显，难以满足市民多样化需求。 目前收入主要来自农产品销售和餐饮民宿等，收入结构单一。 在政策支持方面，由于缺乏相关政策、行业标准和规范，政府对休闲生态农业和乡村生态旅游发展引导不够，提供的配套公共服务设施不足。 这些都构成了休闲生态农业和乡村生态旅游发展的障碍和瓶颈。
2、上海休闲生态农业、乡村生态旅游在拓展农业农田功能的同时，也不可避免地出现多样化的土地需求，其中最突出的是乡村旅游开发建设的土地保障问题。 研究表明，乡村生态旅游发展对建设用地的需求主要是通过设施农用地名义实际使用建设用地。 但利用设施农用地建设临时服务设施并不能满足农业旅游的服务要求，且设施农用地目前呈现出一些失控的趋势，未来使用限制和困难将会加大。 崇明某生态农业科技公司调查发现，乡村旅游发展存在人、地、钱等瓶颈。 由于流转农用地无法建设住宿服务设施，大量开发板式平房或小木屋，以满足游客的住宿需求。
此外，土地政策还面临乡村旅游发展的其他创新要求。 例如，从降低投资者风险角度考虑的长期农地流转与从保护农民权益角度考虑的短期农地流转之间的矛盾； 土地作为旅游资源，成为乡村生态旅游活动的载体。 旅游产品的核心组成部分，而不仅仅是农业生产对象，所产生的巨大土地增值效益，如何在不损害农民合法权益的情况下保障乡村旅游的可持续性等。
03
对策与建议
1.实施差异化土地经营策略，发展休闲生态农业和乡村生态旅游。 鉴于上海乡村生态旅游自然资源不具备显着优势，质量、档次、规模参差不齐，尚未达到成熟阶段，发展休闲生态农业用地乡村生态旅游应分类审慎保护，进一步分析乡村生态旅游开发用地的土地类型权属、旅游用地使用对象条件、申请主体三个关键问题乡村旅游用地。 首先，应从设施农用地和农村建设用地两种不同的角度明确土地分类。 在设施农用地上建设临时服务设施不能满足发展需要，但征地成本较低，有利于乡村生态旅游的早期开发利用。 二是在“锁定建设用地总量、减少增量”的政策发展趋势下，未来以农村集体建设用地为主是必然趋势，可与宅基地退出、重组相结合。农村土地资产、集体经营性建设用地。 可灵活开展参股、合资等多种方式。 三是郊野公园外和集中建设区不同规划控制空间的建设用地要区别对待。 建设用地指标的主要申请人和经营主体应当是农村集体和农民，以促进农民增收为主要目的，妥善处理好镇、村、老板和农民之间的主体关系。
2.利用现有政策，优化休闲生态农业和乡村生态旅游点用地配置。 具体来说，可用于发展休闲生态农业和乡村生态旅游的土地包括：一是可以依法通过承包经营流转的农用地和耕地，农民集体所有的耕地可以依法流转。用于从事与旅游相关的种植业和林业、牧业、渔业生产。 高标准农田和生态公益林，在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划的前提下，允许使用一定比例的土地开展观光休闲旅游、加工流通等。依法办理土地审批手续，坚持节约集约用地。 和其他商业活动。 二是建设用地。 可采取长期租赁、租赁优先、租赁与租赁相结合等方式为乡村旅游项目建设提供土地等政策。 鼓励农村集体经济组织通过土地使用权入股、合资等方式依法使用农村集体建设用地，与其他单位和个人合作举办住宿、餐饮、停车等乡村旅游接待服务企业很多。 三是“四荒”等未利用土地。 建议对乡村旅游建设用地价格给予一些优惠政策。 例如，浙江德清乡村旅游用地价格普遍略低于工业用地价格。 乡村旅游建设用地来源可通过农村集体建设用地、设施农用地、废弃农用地、荒山等土地整理获得。 不足部分也可采用城市建设用地指标进行分配。
3.盘活现有集体商业建设用地资源，鼓励土地复合利用。 在贯彻落实《上海市关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展规划用地政策的实施意见（2018年）》的基础上，一是在符合规划、安全环保要求的前提下鼓励集体经济组织利用依法取得的废弃工矿用地、废弃宅基地、公共设施用地等现有集体建设用地建设民宿体验、餐饮服务等休闲农业和乡村旅游服务设施以及公共配套服务设施。 二是支持各地结合实际探索土地复合利用，建设田园综合体，发展乡村生态旅游、农业教育、农业科普、农耕体验、乡村养老院等产业，根据需要拓展土地利用功能。因地制宜。 在不破坏耕地层的前提下，允许有序利用现有耕地调整农业结构，仍按耕地管理。 在遵守“一户一房”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿的前提下，有序规范多种形式的合作建房。
4、研究用地保障机制，优化相关产业和项目用地布局。 落实建设用地减让出让用地指标，要明确一定数量的用地指标专门用于发展休闲生态农业和乡村生态旅游，不得挪作他用。 按照“控制规模、突出重点、确保近期”的原则，通过指标体系对休闲农业和乡村旅游项目进行综合评价，拟对一批项目提供建设指标支撑，通过一批项目整治，获得一定的建设用地指标，控制建设用地总体规模。 按照节约集约用地政策，抓好近期规划，优先保障近期重点建设项目用地。 在土地利用指标方面，建议分级区分，区别对待。 重点建设项目，允许建设用地的3%；一般预留项目，允许建设用地的2%。 同时，鼓励利用现有集体建设用地发展休闲农业和乡村旅游。 对于新增建设用地，可按照项目自主选址要求，探索建立休闲生态农业、乡村生态旅游新增建设用地“点供地”机制。 解决土地指标问题。
主要参考
[1] 顾晓坤. 差异化土地管理策略促进上海乡村旅游发展[J]. 上海农村经济，2016(08)：15-18。
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[4] 曹红亮，董家田，刘增金。 上海发展休闲农业的优势、劣势及趋势分析——与江、浙、京、广的比较[J]. 江西农业学报, 2017, 29(08): 140-144.
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[6] 苏洪建，廖永松，韩磊。 我国休闲农业发展的土地利用困境及对策[J]. 上海城市管理，2018，27(06)：41-43。
[7]齐福家，刘军，肖敏。 乡村振兴战略背景下上海休闲农业与乡村旅游发展策略研究[J]. 农业科学研究, 2019, 40(03): 57-61.
工作
2020- 奥斯陆
博士
群组
关于（ESG）
2016-2019
和-中国。
2011-2016 挪威船级社 (DNV)
和亚洲（基于2014-2016）
, 风险 (2011 年 – 2014 年 4 月)
2002-2010年商业智能
(2009-10)
, MBA (2007-08)
、BI与复旦大学联合MBA（2002-07）
2000年-2002年，复旦大学，
2012年11月，参观复旦发展研究院金融研究中心。
1954年出生于马来西亚槟城，1978年获得耶鲁大学经济学硕士学位，1982年获得哈佛大学经济学硕士、博士学位，现任美国加州大学戴维斯分校经济系教授。 他还是布鲁金斯学会全球经济与发展项目和外交政策研究项目的高级研究员，以及哥伦比亚大学全球化与可持续发展中心东亚项目的主任。 他目前的研究重点是东亚（特别是中国和印度尼西亚）经济问题、国际金融建设、经济增长和汇率经济学。 在专业经济期刊发表论文100余篇，出版专着多部。 1985年2月在《国际经济学杂志》上发表的论文《理性预期下汇率决定的货币方法：美元马克案例》被誉为2000年《国际经济学杂志》30年历史上最具影响力的论文25 篇论文之一。
吴永泰教授为许多政府提供宏观经济、外汇管理、国有企业重组、贸易问题和金融部门发展等方面的建议。 他曾是中国财政部顾问小组成员，帮助设计了中国于1994年1月实施的税收和汇率改革。1997-98年，胡永泰担任美国财政部特别顾问，包括陪同财政部长罗伯特·鲁宾访华。 并参加在香港举行的国际货币基金组织-世界银行年会。 2002年至2005年，担任联合国千年计划东亚经济特别顾问。 2005年7月，他被任命为马来西亚总理国际顾问小组成员。
2004年，加州大学戴维斯分校授予胡永泰杰出学者公共服务奖，马来西亚战略与国际关系局授予他“伊斯兰国杰出研究员”称号。 胡永泰教授还担任《亚洲经济论文》和《中国经济与商业研究》的主编，以及《计划经济学》和《亚洲经济》的联合主编。 他还担任多种学术期刊的顾问。 2011年10月，胡永泰教授被正式聘任为复旦大学特聘讲座教授，参与复旦大学经济学院和金融研究中心（待成立）的工作。