乡村旅游及民宿建设用地问题分析
土地在我国乡村振兴中的作用非常重要。 当前农村土地制度改革明显滞后，空心村问题突出。 与此同时，农村集体土地所有权与城镇国有土地所有权地位不平等、集体建设用地权属不明、权利不齐全、实施方式单一等问题，成为城乡协调发展的体制障碍。
当前，在市场需求和政策供给的拉动下，乡村旅游快速发展，对土地利用和管理提出严峻考验。 一方面是乡村旅游用地需求的扩大，另一方面是区域土地政策和供给的滞后。 乡村旅游用地问题如何解决？ 如何通过供给侧结构性改革，为农村提供更加符合国家整体利益、确实能够提高农民实际收入水平的土地制度，促进城乡一体化发展、协调发展、乡村振兴。共同发展？
作为乡村旅游发展最基本、最重要的生产要素之一，旅游开发中的土地优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。 在乡村振兴战略背景下，乡村旅游发展必须加强旅游用地管理，以使用管理为途径，加强旅游产业用地保障，提高农村土地产业用地利用效率和效益。
存在哪些问题？
乡村振兴战略背景下乡村旅游用地问题综述
党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，必须坚持农业农村优先发展，建立健全城乡一体化体制机制和政策按照产业繁荣、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求发展。 体系建设，加快推进农业农村现代化。 这为新时代我国农村发展指明了战略方向和基本遵循。
乡村振兴、产业繁荣是基础、关键。 乡村旅游是实现乡村振兴、产业繁荣的关键现代产业。 是推动我国城乡一体化发展、实现农业农村现代化的重要抓手。 可以预见，由于乡村旅游具有产业集成度高、产业链长、覆盖面广、要素吸纳能力强、附加值大、对当地文化依赖度高、综合效益明显等特点，其在我国乡村振兴中的产业地位和作用将变得越来越重要。
近年来，在市场需求和政策供给双轮驱动下，我国乡村旅游以超乎想象的速度和规模发展，产业发展与土地利用的矛盾日益紧张，成为发展的关键障碍。我国新时代乡村旅游。 因素之一。 土地是乡村旅游发展最基本、最重要的生产要素之一，其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。 乡村旅游一直是我国旅游发展用地政策关注的重要领域。 随着全域旅游战略和乡村振兴战略的提出和推进，乡村旅游发展中的土地问题将更加突出。
主要表现在：
随着产业发展规模增大，乡村旅游发展用地紧张、不足的问题仍将存在；
工商资本的逐利动机，导致地方政府和企业在乡村旅游开发大潮中违规用地现象增多；
旅游用地的复杂性使得乡村旅游用地的概念界定仍然困难；
由于旅游业的产业特点，乡村旅游用地政策仍需不断推进创新探索。
这四个方面将成为我国乡村旅游发展过程中亟待解决的旅游用地理论、实践和政策问题。 其中，旅游用地政策问题是近年来土地管理和体制改革探索的热点和难点。
有哪些政策？
乡村旅游用地政策背景
国家越来越重视旅游用地问题，专门出台政策文件保障旅游发展用地。 各地积极响应国家号召，不断创新探索。 国家层面有促进旅游业发展的政策文件保障旅游用地供应，也有其他部门的发展政策文件支持旅游用地供应。
全国水平
2009年以来，国务院多次出台促进旅游业发展的政策意见，都为土地利用安全提供了政策指导——
《国务院关于加快旅游业发展的意见》（国发[2009]41号）首次提出如何保障旅游用地供应；
《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号）将“优化土地利用政策”作为单独的政策条款；
《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发[2015]62号）提出“实行差别化的旅游陆海岛政策”；
2015年11月，原国土资源部、住房城乡建设部、原国家旅游局联合发布旅游发展土地保障专项政策文件——《关于支持旅游业用地政策的意见》 《旅游开发条例》（国资规[2015]10号），该文件对旅游开发用地供应、旅游新业态用地政策、旅游用地服务监管等作出了系统规定。 是指导我国旅游用地政策创新的基础性文件。 文件还对乡村旅游用地作出了规范指导。
此外，在我国新发展理念指导下，国家乡村发展政策还对乡村旅游用地利用进行引导——
国务院办公厅2015年印发的《关于促进农村一二三产业融合发展的指导意见》鼓励社会资本投资旅游和休闲度假旅游用地置换。
2017年12月，原国土资源部、国家发展改革委联合印发《关于深化农业供给侧结构性改革保障农村产业融合发展用地的通知》建设用地，支持休闲农业和农村发展。 旅游业等农村二、三产业。
此外，一些非旅游部门发展政策文件也在土地利用方面引导和支持乡村旅游发展——
2017年5月，原农业部办公厅印发的《农业部办公厅关于推动休闲农业和乡村旅游发展政策落实的通知》（农办甲[2017]15号）明确规定土地利用政策必须予以支持。 有条件的地方可以盘活农村闲置资产和资源，发展休闲农业和乡村旅游。 这就形成了国家层面多部门协同的旅游用地政策支持局面。
地方层面
在地方层面，地方政府也积极响应国家政策号召，不断探索改革创新路径，有的地方取得了重大突破。
如成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林等旅游用地综合改革试点。 例如，浙江湖州探索实施“点地供应模式”，松阳通过多种组合模式探索土地流转创新供应方式，实现建设用地供应重大突破。 安徽省政府办公厅印发《关于支持利用闲置农房发展乡村旅游的意见》，鼓励各地利用闲置农房发展乡村旅游，增加农民财产性收入。
尽管如此，我国法律政策中对旅游用地的基本界定尚不明确，地方政策创新不够，一些政策术语还比较笼统、模糊，政策供给跟不上实际发展步伐，地方政策不具备可操作性。 强，这意味着新时代乡村旅游用地政策问题仍需深入探讨。
如何理解乡村旅游用地？
在基础理论研究不足、政策法规不明确的背景下，我国乡村旅游发展实践面临着土地利用性质不明、土地利用范围不明确、土地供给不足、土地利用效率低等普遍问题。 因此，乡村振兴战略背景下乡村旅游的发展必须加强旅游用地管理。 必须以管理为手段，严格执行乡村旅游用地法规，整治乡村旅游用地乱象，缓解乡村旅游用地供需矛盾，解决乡村旅游用地政策问题，做到管理得当。加强旅游产业用地保护，提高农村工业用地利用效率和效益。
从土地利用性质认识乡村旅游用地管理的基本特征。 旅游用地是我国经济社会发展进入休闲时代后出现的新型用地。 目前尚无统一、明确的定义。 随着旅游产业边界的不断拓展和产业形态的不断创新，旅游用地的功能更加复杂多样。 明显的。
从土地利用类型来看，乡村旅游用地涉及建设用地、农业用地和未利用地三大用地类型，土地利用类型广泛；
从土地利用属性来看，既有商业用地、公益性用地、半公益性用地，具有综合性的土地利用属性；
从经营主体来看，有各级政府、集体、个人、市场企业等，土地使用者具有多样性；
从土地供应方式看，旅游用地可通过国家土地划拨、转让、租赁、入股等方式供应，也可通过集体土地承包、租赁、自营等方式供应，其土地供应方式多种多样；
从用地功能来看，旅游用地主要用于满足游客旅游休闲服务需求，具有用地功能的服务性质；
从用地需求来看，旅游用地必须满足“吃、住、行、购、娱”等基本消费需求以及不断发展的新消费需求，具有用地需求的多样性；
从旅游发展阶段来看，从观光旅游到休闲度假旅游，乡村旅游用地逐渐从以生态景观用地为主转变为以旅游建设用地为主，用地需求具有动态性；
从开发形式看，乡村风景区、民族村落、特色小镇、田园综合体、农业产业园、度假村、民宿、休闲农场等多种形式，开发方式多元化。
因此，应从土地利用属性的复杂性出发，认识乡村旅游用地管理的基本特征，探索建立乡村旅游用地管理制度。
从土地用途分类上明确乡村旅游用地管理边界范围。 土地利用分类是明确土地利用特征、实施有效管理的前提。 由于管理体制和行业特点，我国旅游用地分类制度尚未建立，给乡村旅游发展的旅游用地管理带来了困难。
乡村旅游用地管理策略
从我国现有的两项土地利用分类标准《土地利用状况分类（GB/-2017）》和《城镇土地分类及规划建设用地标准（-2011）》中，我们可以找到旅游开发涉及的土地利用类型，如一级分类商业用地包括餐饮用地、酒店用地和娱乐用地，特种用地包括风景名胜区和历史设施用地。 虽然原国土资源部于2017年对原土地利用分类（GB/-2007）进行了修订，以更好地适应社会经济发展和土地管理实践的需要，但对旅游用地、旅游用地、旅游用地等没有明确的定义。工业用地等专业表述。
因此，一方面，有必要研究我国旅游用地分类制度，建立适合城乡旅游发展的基本旅游用地分类框架。 以新修订的《现行土地利用分类（GB/-2017）》为基础，结合旅游产业的服务属性、产业属性、生态属性，构建涵盖“旅游生态景观用地（或旅游用地）”的综合体系。资源用地）”和“旅游业”。 旅游开发用地一级分类体系分为经营性用地和旅游服务设施用地三大类，二级、三级分类逐步完善。 分类既要突出旅游开发中对生态环境和自然景观资源的保护，又要适应旅游产业发展市场投资对商业用地的需求，同时满足基础设施用地、公共服务设施用地的需要。旅游开发中的土地和管理。 设施用地需求。
另一方面，旅游开发用地的灵活备注可以嵌入现有的土地利用分类体系中。 根据旅游开发用地的需要，可合并原土地利用分类体系中的一级、二级分类，明确旅游开发用地。 土地边界范围服务于乡村旅游用地管理。
一、从精准识别和改革创新的角度
确保乡村旅游用地有效供给
土地供应紧张或不足已成为我国乡村旅游发展的通病。 但也有一些地方和个别项目虚张声势，虚张声势，不为所用，最终徒劳无功，无形中加剧了供给问题的严重性。 因此，需要从精准认定和改革创新两个方面保障乡村旅游用地的有效供给。
在精准认定方面，要开展乡村旅游用地需求基础调查，建立严格的旅游项目用地审核制度和开发运营跟踪监管制度，确保乡村旅游用地特别是建设用地，真正落实到乡村旅游产业发展上。 服务农业农村现代化，保障乡村旅游用地供给有效性。
在改革创新方面，创新是大众旅游时代缓解乡村旅游发展土地矛盾的关键途径。 在快速城市化、工业化的背景下，我国经济发展的土地资源相当有限。 因此，为了满足乡村旅游发展的土地需求，增加旅游产业规模，必须改革土地使用制度，创新土地供应方式，盘活存量，扩大增量。 。 具体来说：
一是积极支持利用农村“四荒地”、垃圾场、废弃地和可开发石漠化地开发旅游项目，挖掘未利用地旅游发展潜力。
二是探索农村土地整理、城乡建设用地增减挂钩等新的土地政策，优化调整农村土地利用结构和空间布局，从结构调整中挖掘旅游用地潜力。 逐步加强农用地综合利用，发展多种农业功能，挖掘农用地潜力。
三是探索土地利用指标跨村调整制度和现货供地模式，从空间转移、精准对接的角度挖掘旅游用地潜力。
四是探索引进先进的房屋建设技术和土地工程技术，从坡地利用、立体利用等方面挖掘旅游用地潜力。
五是依托农村土地“三权分置”改革和农村宅基地改革，在合法合规、权益保障的前提下，积极引导集体经营性建设用地、农民自有宅基地、承包地等通过租赁、股权、合作、抵押等方式参与乡村旅游开发，通过土地流转、所有权转让等方式挖掘旅游用地潜力。
二、从土地利用监管角度
严守乡村旅游用地管理底线原则
监管是实现土地利用目标、保障土地利用效益的必要手段。 从全域旅游深入发展和乡村振兴战略实施来看，农村土地要持续满足社会资本下乡用地需求，支持乡村旅游产业发展。 但一方面，我们要认识到农村土地在保障国家粮食安全和生态安全中的战略性作用，对维护农民权益、促进社会公平稳定发展的长远意义。 另一方面，要警惕工商资本回流农村。 旅游投资也可能有“别有用心”，地方政府急于发展也可能“违规越界”。
近年来，不少地方在乡村旅游发展过程中，存在不按审批程序、违规流转土地的情况； 以发展旅游业为名，从事房地产开发； 他们随意改变土地用途，破坏生态用地，占用农村耕地，严重破坏土地资源。 这种现象严重违背了国家旅游用地政策的制定初衷，损害了国家和集体利益。
因此，在乡村旅游用地管理上要时刻保持警惕，严格供应和使用监管，严守不改变土地权属性质、不突破耕地红线、不突破耕地红线三个底线。不损害农民利益。
首先，严格遵守《土地管理法》《土地管理法实施条例》《关于支持旅游业发展用地政策的意见》等法律法规，严格保护耕地资源和生态土地资源，严格严格控制土地使用，杜绝一切违法违规行为。 增强旅游用地合法性的行为。
其次，实行土地差别化管理，依法依规，根据土地用途的不同性质，对不同类型的乡村旅游用地实行差别化的管理政策，确保土地用途不变。
三要做好供给监管，规范乡村旅游发展中的土地供给行为，包括供给方式的合法性、供给价格的合理性、供给程序的合规性等。 最后，要做好利用监管，按照原用地性质严格监管各类旅游用地合规使用； 严禁私自或变相转让风景名胜资源和风景名胜区土地； 实施价格监管，防止供地协议价格低于国家规定的最低出让价格； 实施工业用地试点年度考核，加强动态监管，引导旅游产业用地节约集约利用，提高旅游产业用地利用效率。
三处闲置宅基地可上市
中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡统筹发展体制机制和政策体系的意见》。 《意见》提到的农村土地改革几大领域中，宅基地制度改革引起广泛关注。
《意见》提出了农村土地制度改革的多项举措，包括三大方面：
改革和完善农村承包土地制度；
稳步推进农村宅基地制度改革；
建立集体经营性建设用地市场准入制度。
意见很明确：
允许村集体在农民自愿的前提下，依法将闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地并在市场上出售。
农村污染少，空气清新。 或许很多大城市的市民都想在乡村购买宅基地，建造别墅或会所来赚点钱。 市场上出现闲置宅基地是否意味着这个想法可以成为现实？
城市居民可以在农村购买宅基地吗？
5月6日，国家发展改革委在北京召开新闻发布会明确：
城里人不能去农村买宅基地！
国家发展改革委规划司司长陈亚军、副司长周楠、城乡统筹发展司司长刘春雨介绍了《意见》，提出了农村农村改革的多项举措。土地系统：
国家发改委规划司城乡一体化发展处处长刘春雨：
一是农村集体经营性建设用地入市制度。
二是改革和完善农村承包地制度。
三是审慎改革农村宅基地制度。 不允许城镇居民到农村购买宅基地，严禁到农村利用农村宅基地建设别墅、大院、私人会所。
具体来说，《意见》允许农村集体商业建设用地进入市场，允许村集体将依法有偿收回的闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转为集体商业建设用地，盘活农村建设用地存量。
不过，刘春雨主任也提到，改革过程中需要注意的是，土地所有权性质不能改变，耕地红线不能突破，农民利益不能受到损害。损坏的。 损坏的。
刘春雨特别指出，城市人不能到农村购买住宅用地。 严格按照规划实施土地用途管制的原则不能打破。 严禁下乡利用农村宅基地建设别墅、大院和私人会所。
那么这项政策将会产生怎样的影响呢？ 据相关测算，2013年全国集体商业建设用地面积约为4200万亩。 中国社科院农村事务办公室《中国农村发展报告(2018)》指出，农民闲置宅基地可以用于改造。 面积约1亿英亩。
不过，多位受访者表示，这并不意味着1亿亩闲置宅基地可以全部转入市场。
由于必须满足有偿退出和农民自愿的条件，村庄的规划要求和空间位置决定了这些闲置宅基地能否转为集体商业建设用地以及转为价值。
因此，这一政策对于集体商业建设用地入市规模会有多大影响，目前还很难估计。
此外，也有不少人对这一举措提出质疑：城市人不能去农村购买宅基地，闲置宅基地如果可以投放市场，会卖给谁？ 如果我在城里买了房子，宅基地会全部收回吗？
城市人不能去农村购买宅基地。
闲置宅基地怎么办？
这项政策一出，很多人都比较关心闲置宅基地如何处理？
由于无法出售给城市居民，因此将闲置的农舍留在农村并任其恶化是一个大问题，但它是一个巨大的资源可以利用。
比如可以重点发展乡村旅游，适当放宽一些。 县级政府可以在符合规划、控制用途、尊重农民意愿的前提下，优化村用地布局，有效利用分散的农村建设用地。
另外，很多人关心，在农村闲置、搬到城市买房的宅基地是否会被收回？
据了解，宅基地是农村农民或者个人所有并使用的作为住宅基地的土地，包括已建房屋、已建成房屋或者决定用于建房的土地。 已建房屋的土地、已建房屋但已建房的土地 无盖地、不适用于居住的土地和规划建房用地三类宅基地的所有权，属于农村集体成员。农民。 需要提醒的是，宅基地划拨给农民后，并不会永远被农民使用。 有下列情形之一的，宅基地使用权可以恢复：
1.土地需要用于公共利益。 这种公共利益一般比较广泛，比如修路、修广场、修公园等。但一般情况下，征地都有一个审批流程。
2、乱用宅基地、改变宅基地用途也可能导致宅基地被收回。 例如，在宅基地上建工厂或将宅基地转让给城市居民可能会导致宅基地被收回。
3、因撤销、搬迁或者其他原因停止使用土地。 例如，农民搬迁到其他地方取得宅基地的，原来的宅基地可能会被收回。
4、宅基地长期闲置的，也将被收回。
5、房屋倒塌两年以上未恢复使用的宅基地也将予以收回。
6、房屋被拆除超过两年未建新房的，也将被收回。
有上述六种情况的，农村集体经济组织必须经原批准用地的人民政府批准后方可收回宅基地，否则不能收回。
宅基地自愿退出补偿制度
提交国民大会常务委员会审议的“土地管理法（草案）修正案”于2018年12月审议审议，打算对宅基体系进行重要调整，并根据原则上规定，在城市定居的农村村民将是鼓励根据法律自愿退出霍姆斯特德遗址。