魏少坤 中国城镇和小城镇改革发展研究中心副研究员
李铁，中国城镇和小城镇改革发展中心首席经济学家
“小政府、大社会”——大镇向城市转变的重要探索
——白沟新型城镇化试点项目调研报告
一、基本情况
白沟镇是河北省高碑店市下辖的一个副县级镇，2018年常住人口16.13万人，户籍人口仅9.95万人，常住城镇化率、户籍城镇化率分别达到92.77%、88.94%。地区生产总值76亿元，一般公共预算收入8.49亿元，城镇居民人均收入达到2.96万元。
20世纪70年代，白沟刚刚从传统手工作坊起步。如今，白沟以“中国箱包之都”闻名海内外，拥有规模以上箱包企业350余家，加工企业3000余家，个体工商户7000余家，经营品牌5200余个。2017年，箱包产业年营业收入达139.69亿元，自营出口1.42亿美元，年电商交易额近80亿元。白沟的成功，离不开一个很重要的因素，那就是低成本。这个低成本体现在两个方面：一是产业链条完整，生产箱包所需要的原料、辅料、各类人才，在镇里都能找到；二是体制机制约束较少。 它地处京津保三角地带，远离大城市，受到的制度约束较少，产业链的完善带来市场生产成本低，制度约束的缺失体现为政府管理成本低。
保持较低的政府管理成本，是白沟取得成功的一个非常重要的条件，下一步要继续保持低成本的政府管理模式，探索由乡变城，这是推进城镇化试点的目的和主要任务。
2. 主要做法
白沟镇户籍人口只有5.8万，而常住人口却高达17万，每天还有10万到15万的流动人口。管理如此大量的外来人口，对于白沟镇来说是一项“非常繁重的任务”，毕竟白沟只有镇级的管理权限和管理人员。不过，在这样一个小镇里，人口管理井然有序，产业发展也越来越红火，这和白沟镇多年来形成的“小马拉大车”的管理模式分不开。
第一是“大部门”管理。白沟镇根据社会发展事务需要，设置了6个办事机构、4个中心，即6个党政工作机构和4个事业单位，这10个单位负责全镇经济社会事务的统一管理。相比较而言，一个县的职能部门远不止这些。比如，前不久刚刚完成机构改革的河北省一个县，政府下属部门就有39个，加上党委机关16个，共计55个。与一般县级政府相比，白沟不仅减少了人大、政协、法院、检察院、人民银行等相应部门，办事效率也大大提高。
二是减员。目前，白沟镇有工作人员近2000人，其中行政人员约85人、劳务派遣人员约500人、事业单位人员496人（主要为教师）。高碑店市2017年末人口约54万，政府工作人员共计2万人；河北某县常住人口34万，政府工作人员共计约1.5万人。减员带来的是政府管理成本的降低。白沟镇每年工资及运营支出约2亿元，占全镇财政支出的17%，而河北某县工资及运营支出则高达29%。
三是创新管理服务运行机制。为缓解各部门人员不足的困境，白沟镇整合各部门管辖范围，通过白沟镇政务服务中心、社会治理服务管理综合指挥中心等五个平台统一管理和服务，大大缓解了人少事多的局面。例如，11个部门的91项审批事项全部纳入政务服务中心统一审批，全镇的治安综合治理、综合行政执法、安全生产、市场监管、群众工作等由社会治理服务管理综合指挥中心统一管理。这样，原来需要设立几个部门、配备几个专职人员、建几栋楼、几间办公场所，现在都可以通过这五个平台实现，不仅减少了人员，还减少了办公费用。
第四，体制调整为未来“镇改市”打下了坚实基础。2008年，白沟镇与白洋淀温泉管理委员会合并为白沟新城，行政体制与原县级市高碑店脱钩，成为保定市直辖的独立副县级单位。虽然设立白沟新城的初衷是为了扩大管辖范围，力争将白沟新城打造成保定东部副中心城市。好在由于雄安新区的成立，原来盲目铺摊子的计划没有实施，白沟未来发展的“高行政成本、高基础设施成本”的负担减轻了。至少与全国其他大镇相比，白沟未来的“镇改市”改革，与上级县级政府不存在体制矛盾和利益纠纷。
总体来看，白沟镇目前是一个典型的“小马拉大车”的典型，一个二三十万人口的小城市，在镇级人员的管理下，箱包产业发展越来越好。白沟镇的“小政府、大社会”管理模式，是在长期发展中逐渐摸索、检验出来的成功模式，相应的低廉的政府管理成本，也是白沟产业快速发展的前提。
3. 存在的问题
在看到成功和经验的同时，我们也应该看到，近年来，白沟在城市管理和发展中也出现了一些偏离低成本发展模式的做法。这些做法会对原有的白沟模式产生一定的冲击，特别是改变原有的低成本发展路径。具体来说：
第一，大规模的城市建设方式增加了开发成本。2008年起，保定市将白沟镇与白洋淀温泉城开发区合并，形成白沟新城，是保定市的次级中心城市，规划人口50万至60万。虽然这一规划尚未实施，但近年来，白沟镇在修改原有城市规划时，将建成区面积由16平方公里增加到27平方公里，建成区面积占全镇总面积的50%。同时，还按新城模式规划新建了大量道路、博物馆、公园、绿地等。其中，总绿地面积654公顷，占全镇建成区面积的45.77%。 这些高标准、大规模的建设需要巨额的资金，大大增加了白沟镇的发展成本。
二是撤镇改市规划不够细致，改革探索有倒退趋势。白沟镇长期发展形成了“小马拉大车”的模式，这是自发的结果。但对于未来如何探索“撤镇改市”的路径，缺乏细致的思路和规划，导致白沟在实际工作中，重点关注管理权限不够、要求与上级政府机构设置相匹配等问题。调研中也感受到，有些改革思路是按照县级标准配置机构设置和人员编制。其结果势必是机构和人员编制大幅增加，行政管理成本大幅上升，这其实与原来的“小马拉大车”模式背道而驰，违背了改革的初衷。
三是房地产依赖度加大，发展成本明显抬高。随着近年来大规模的城市建设，白沟镇财政支出快速增长，工业税收远不能满足需要，于是转向依赖房地产开发。2018年，白沟镇土地出让金收入达14亿元，是财政收入的1.7倍；全镇预计财政收入8.49亿元，比前3年增长近1倍。财政收入的增长主要依靠房地产相关税收，工业税收降到20%左右。近两年房地产的快速发展，带来房价的快速上涨，原来4000元左右的房价，现在已经涨到8000多元，买房、租房的成本明显上升。 下一步，高房价将逐渐传导至工资、酒店、餐饮等各个领域，必然会抬高白沟整体的生活和发展成本。
四、政策建议
总体上，白沟镇在新型城镇化试点中的工作是值得肯定的，特别是要总结、梳理白沟“小政府、大社会”的管理模式，按照改革的方向做好具体工作和今后的任务部署。尤其要看到白沟相较于江浙粤等地的大型镇有一个优势，那就是白沟在改革过程中面临的上级县级政府压力较小，这使得白沟“镇改城”试点更容易取得成功。
第一，要细化“撤乡改城”工作方案。针对当前工作中存在的管理权限不够、上下沟通不畅等问题，在继续坚持“小政府、大社会”前提下，及时提出各种具体可行的解决方案。上级政府部门（特别是河北省、保定市）要相互配合，共同解决相应问题。这些解决方案将成为今后全国“撤乡改城”探索的重要经验。
二是要减轻上级政府压力。对于白沟勇于改革、敢于改革的勇气和决心，上级部门要给予切实支持。其中，财政部门要尽快在白沟设立国库。涉及跨部门事项，上级部门要牵头沟通协调。涉及部门立项、资金拨付等工作，上级部门要充分考虑白沟机构设置的特殊性，提供便利。上级部门在考核时，要充分尊重白沟实际，不能简单按照传统的部门设置、机构职能确定考核内容。
三是要及时总结白沟经验。要进一步总结推广白沟过去形成的各项经验，特别是白沟按照经济规律发展培育产业、降低产业发展成本、“小马拉大车”的管理方式。下一步，要继续保持试点推广中的“小政府、大社会”管理模式和低成本企业发展路径，充分尊重市场规模，继续发挥市场作用，加快推动产业、人口、资金等要素向白沟集聚。
四是制定改革路线图。在现有体制下，可以分两步推进改革。第一步，推动管委会与镇政府合并，命名白沟改革试验区，继续按照“小政府、大社会”模式管理，细化编制相关工作方案。第二步，待“镇级市”管理模式成熟后，择机将试验区更名为白沟市，彻底实现“镇改市”，为全国“镇改市”提供样板。
撰稿：魏少昆、李铁
研究团队成员：李铁、魏少坤、徐勤贤
黄欢、韩东松
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