机票花了900元，但退票费却要1000元；机票花了2000多元，但更改费也要2000元；买了打折机票，却发现不能更改，而且退票唯一能退的就是机场建设费和燃油费……啥？你确定你没有买到假票？
其实，常旅客对这种情况并不陌生，一些退改签服务的“乱象”也多次引发社会关注。
前不久，针对退改签手续费过高等焦点问题，中国民航局终于出手了！为切实改善提升票务服务，维护旅客合法权益，中国民航局发布了《关于改进民航票务服务的通知》，对航空公司、OTA平台（在线旅行社平台）、销售代理人在规范制度、改进服务等方面提出了具体要求。
经过相互确认，这才是我想要的规则！今天，前瞻团队就来跟大家聊聊这条广受好评的新规，让旅客在消费时“看得清”规则，真正做到“看得懂”。
介绍
今天的观点主要包括以下七个部分：
为什么需要新的法规？
新规的重点有哪些？
为什么取消和更改费用这么高？
谁制定当前的取消和更改费用？
什么是“分级利率”？
新规出台后，航空公司和OTA该怎么办？
旅客退票、变更客票时应如何维护自己的合法权益？
第一：为什么要出台新规？
内部因素
近年来，民航售票服务一直是旅客投诉的焦点问题之一。民航局对此一直高度关注，尤其是机票退票、改期、转票（以下简称退票、改期）服务中的“乱象”，一直是关注的重点。针对这一情况，自2016年起，民航局连续三年把规范客票销售和使用作为专项行动的重点工作，包括2016年启动的“民航服务质量提升”专项行动、2017年启动的“民航服务质量标准化”专项行动、2018年启动的“民航服务质量体系建设”专项行动。
外部因素
今年4月，江苏省消保委曾对机票退改签情况进行消费者调查。调查报告显示，在参与网络问卷调查的1250名消费者中，有995名消费者遇到过退改签经历，占比79.6%，机票退改签手续费普遍较高。调查还显示，这些消费者在退改签时，23.5%遇到过退票手续费高于机票价格的问题，22.7%遇到过机票预订网站收取的退票手续费高于航空公司官网收取的退票手续费的情况。
民航局对调查结果反映出的一些问题高度关注，要求民航华东管理局、中国航空运输协会会同江苏省消费者权益保护委员会进行详细调查，同时研究采取切实有效措施，改进票务服务，维护市场秩序，保护消费者合法权益。
专家问答
问
新规出台能否彻底解决退改签手续费过高的乱象？
回答
新规出台，是行业管理部门高度重视并积极回应当前消费者关切的重要实践举措。新规对相关方关注的退改签手续费过高问题提出了具体细致的要求，消费者和社会舆论普遍认为，可行性强。新规能否彻底解决乱象，需要相关方真正落实民航局新规，真正站在消费者的角度思考问题，站在消费者而非行业企业的角度解决问题。
第二：新规重点关注哪些方面？
重点抓好四项内容
航空公司应完善退款、更改及收费制度，改善服务。
在保障旅客知情权方面，航空公司要严格执行明示定价规定，在官方网站、APP等渠道显著位置及时、准确、全面地公布实际执行的国内旅客票价种类、水平以及退票、变更费用等适用条件。旅客在购买机票时，要明确告知退票、变更费用等情况。
在收费标准合理性把关方面，航空公司要合理确定退票、变更、改期收费标准，退票费不得高于机票实际销售价格，对退票、变更收费要制定“阶梯费率”，不能简单规定特价票不予退票、变更。
在提升规则执行便捷性方面，航空公司应统一规范直销和分销渠道的退改签制度，确保各渠道（包括直销和分销渠道）退改签收费标准一致，加强对OTA平台和有委托授权关系的销售代理的管理，对违反收费标准的，依法进行严厉处罚。
在标准化规则执行一致性方面，航空公司应优化退票、变更制度，简化退票、变更流程，缩短退票及补票时间；加强新技术推广应用，通过移动互联网技术为旅客提供机票退票、变更“一站式”解决方案，为旅客提供机票退票、变更费用核查、查询服务。
航空公司对购错客票的旅客提供补救措施时，应当坚持合理性、包容性原则。如航空公司无法证明旅客没有购错客票，则应视为旅客购错客票，并应提供免费退票服务。如旅客因病无法乘机并要求退票，应按有关规定办理退票手续，不收取退票费用。
OTA平台和销售代理机构要严格执行航空公司退票、变更手续费标准。
航空公司不得擅自改变退票、变更、改期费用标准，严禁向旅客收取退票、变更、改期费用标准以外的其他费用。
旅客在购票过程中必须清楚告知退票、变更及费用标准等情况。
要加强平台机票销售管理，督促监督平台机票供应商严格执行航空公司退票、变更手续费标准，对违规销售代理人坚决清理出局。严禁为未经航空公司授权的销售代理人提供机票销售渠道，严防“爬虫”抢票、提供转售渠道。
民航局要加强行业自律和监管。
重点加强网络销售平台监管，对违反退改签手续费标准的OTA平台和销售代理机构依法依规严肃处理。
研究制定客票适用条件标准化文本，指导会员航空公司合理制定各类票价适用条件，切实保护消费者权益、维护市场秩序。
积极推动成员航空公司签署大规模航班不正常情况下的互转协议，共同提供良好的旅客服务。
行业主管部门要加强对退票、变更及票务费用的监管。
加快构建以诚信体系为核心的监管机制，对航空公司、销售代理企业的价格行为建立信用档案，将其价格违法行为记入信用记录，并按照《民航业信用管理办法》实施处罚。
对航空公司及其销售代理人不执行明示的定价规定、在标价之外额外收取费用、价格不符、价格欺诈、价格垄断等违反价格法的行为，我们将及时报告相关价格主管部门，依法进行查处，保障广大旅客的合法权益。
督促航空公司按照本通知要求制定改进民航票务服务实施方案并督促落实。
专家问答
问
新规定会对乘客带来什么影响？
回答
首先，新规把“知情权”还给旅客，旅客可以知道自己退票、改签要承担什么样的损失；其次，方便旅客在可以接受的范围内做出选择，真正把“选择权”还给旅客；第三，更加人性化的退改签规定，可以让旅客感受到民航“真诚服务”的温暖。总的说来，在市场经济环境下，政府从过去主要保护企业权益，转变为主要保护消费者权益，这对消费者来说是一件天大的好事。
第三：为什么取消和更改费用这么高？
机票高额退票费，是针对一些黄牛和所谓的“售票代理”利用“爬虫”技术抢走航空公司官网发布的低价机票，并反复订票、退票，直至以更高的价格售出的情况而制定的。机票“高额退票费”的初衷，就是为了打击黄牛和利用“爬虫”技术抢票、违规向旅客兜售机票的无证代理。
此前之所以出现“机票退改费比机票还贵”的情况，是因为第三方销售平台自行制定了退改规则，导致退改费过高。
此外，机票代理商与航空公司之间的利润分配制度变化也是导火索。2016年7月，民航局发布《关于国内航空客运销售代理手续费有关问题的通知》并正式实施，航空公司多年来按一定比例向机票代理商支付手续费的做法，改为固定支付。但统一定价的佣金金额远远低于机票代理商需要承担的成本，代理公司收入大幅下滑。
而更让机票代理无法接受的是高昂的退改签成本，因为一旦机票发生退改签，航空公司连固定的代理费都不会支付，使得OTA和机票代理陷入“卖一张票都赔钱”的困境。
专家问答
问
折扣越高，取消和更改费用是否越高？
回答
通常情况下，随着机票价格的下降，取消变更手续费的费率会随之提高，即便费率不变，取消变更手续费占低价票票价的比例也会随之提高。因此，取消变更手续费过高的问题，是相对的，更准确的说，是对于购买低价票的旅客来说，是“心理上”过高。比如：购买全价票，支付2000元的旅客，取消手续费为200元，占支付额的10%；购买五折票，支付1000元的旅客，取消手续费为全价票的25%，也就是500元，占支付额的50%。
第四：现行的退票、变更费用是谁制定的？
1996年实施的《中国民航旅客、行李国内运输规则》规定，旅客在航班预定离站时间24小时、2小时以前要求退票，须收取票价10%的退票费；在航班预定离站时间2小时以前要求退票，须收取票价20%的退票费。但2004年修订规定时，删除了此条款，目前的退票、变更手续费标准仍以1996年规定为主。
因此一般情况下，取消、更改费率的制定是航空公司的独立行为，和机票价格一样，由公司自己定价。目前的取消、更改费用的定价形式主要有两种，一种是按照时间计算，起飞时间越短，取消、更改费用越高；另一种是按照票价计算，收取固定比例的取消、更改费用。以第一种为例，航空公司以两小时为时间节点，经济舱起飞前两小时之内取消、更改，经济舱取消、更改费用为票面金额的20%~30%，更改费用为票面金额的5%~20%；起飞前两小时之内取消、更改，经济舱取消、更改费用为票面金额的20%~40%，更改费用为票面金额的10%~20%。
专家问答
问
“特价机票不能退改签”的说法合法吗？
回答
新规明确规定“特价票不能简单规定为不可退、不可改”，特价票不能退、改的一般规定将不复存在。也就是说，即便你买了特价票，仍然可以按照规定退、改，但具体的退、改费用，还是要等航空公司具体规定出台。
第五：什么是“阶梯利率”？
事实上，对机票退票、变更费用实行“阶梯费率”是国际上通行的做法，所谓阶梯费率，就是根据不同的票价，以及退票、变更前的时间节点，如24小时、72小时、15天、1个月、3个月等，按照逐级递减的差异化标准收取差异化费用。
江苏省消保委曾提出，航空公司应实行差异化、合理的“退票、改票阶梯费率”，如各航空公司可根据不同运力成本、消费者购票时间与出发时间距离，以2小时或4小时、24小时、72小时、15天、1个月、3个月等多个计算节点，分阶段实行差异化的“退票、改票阶梯费率”，有效降低相关收费，减少消费者损失。
专家问答
问
“阶梯利率”如何计算更合理？
回答
取消及更改费政策的初衷是为了补偿旅客自愿改变行程给航空公司带来的机会成本，临近起飞时间的票价定价逻辑在国内外也存在争议。取消及更改费阶梯费率应尊重消费者既有的认知习惯，建议航空公司以机票销售价而非经济舱全价为基准，按照越临近起飞时间费率越高的方式制定阶梯费率。相关措施实施前应广泛征求消费者意见，并做好措施解释工作。
第六：新规出台后，航空公司与OTA该怎么办？
退改标准必须简化。航空公司的产品设计可以多样化，但退改费用标准必须简化。只有简化了，IT项目才能落地，各渠道的退改费用才能标准化。
各个航空公司的退票、变更规定可能有所不同，但原则上都要符合民航局新规的要求，也就是按照时间的接近程度来收取退票、变更费用。
根据退票或变更的提前时间、航空公司转售机票的可能性等因素，制定简化、明确、易懂的阶梯式退票、变更收费标准，并在官网和平台显著位置公示。
航空公司要求各OTA平台及代理商在退改签方面与航空公司完全一致，尽量利用技术手段解决与OTA平台及代理商在票价、使用条件等方面的信息不对称问题，探索向合作销售平台提供应用程序接口的可行性。平台及代理商也可作为航空公司的销售延伸线，通过专门的服务支持团队，解决“退票渠道”不畅的问题。
运用技术手段，杜绝各类“黄牛”“造假”“爬虫”等利用新规出台后退改签手续费降低造成市场混乱。
专家问答
问
针对“航空公司必须对购买错误机票的旅客提供补救措施”的规定，航空公司应如何建立容错机制？
回答
每个行业都有自己的规则，旅客因个人操作失误买错票的个别行为可以理解，需要通过容错机制进行保护。但是，我们也应该看到，一些不法销售代理会利用航空公司容错机制的“漏洞”，进行虚占座位、低价销售、高价销售等行为，从根本上损害航空公司和消费者的利益。航空公司应该以建立容错机制为契机，通过大数据挖掘等技术手段，识别出容错机制的真正使用者。如果是“真人”，当然应该容忍，如果是“假人”，就应该严厉处罚。
第七：旅客退票、变更机票时，如何维护自己的合法权益？
旅客应逐渐养成不贪便宜的心态，根据自己的行程灵活性需求，选择真正适合自己的机票产品，最适合的才是最好的。
无论是在官网、OTA平台还是代理商处购买机票，一定要阅读了解退改签条款。现在很多特价机票都标注了不退、不改、不改期的“三不准”规定。如果消费者的行程非常确定，可以订这种机票。如果消费者的行程有可能发生变动，就要考虑“三不准”是否适合自己。毕竟这种高折扣机票其实是航空公司让消费者享受低价，会有很多限制。购买这种机票，相当于和售票员签订了法律合同，如果临时需要退票或改签，就要面临大笔损失。
根据未来将实行的“退票、变更、改期阶梯收费办法”，基于退票后机票再次出售的可能性，一旦行程发生变更，应尽快办理退票，以减少退票费用，将损失降到最低。
乘客也需要养成对自己理性行为负责的习惯，不应盲目维权或违反规定来保护自己。
专家问答
问
由于天气和其他因素造成的非自愿取消或变更的费用由谁承担？
回答
今年1月中国民航局发布的《民航旅客国内运输服务管理规定（征求意见稿）》明确规定，“旅客因‘天气、突发事件、空中交通管制、安全检查’或航班取消、延误、提前离站、航线变更、舱位等级变更、不能提供原定座位等承运人以外的原因要求变更航班的，承运人应当在有空余座位的情况下为旅客重新安排客票，不得向旅客收取客票改期费。由此产生的票价差额由旅客自行承担。”从监管角度看，航空公司并不负全部责任，但在实际事件处理中，建议航空公司多为旅客考虑，如对改期机票的差额予以减免等。（吴丹 李芳芳 张佳宁）
注：文章中的专家是广州民航职业技术学院副教授齐琪、中国民航大学经济管理学院副院长李燕华。