来源：出口管制与制裁公共账户 2023 年 8 月 12 日
以下内容摘自中国商务部2023年8月11日发布的《关于美国履行世贸组织规则和义务情况的报告》。
（8）出口管制和经济制裁。
滥用出口管制与制裁是美国打压其他国家或实体的重要手段，尤其是将出口管制与制裁延伸至域外，严重阻碍世贸组织成员间正常经贸往来，破坏全球供应链稳定和安全。
1.出口管制。
美国出口管制措施的目标已从防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散发展到维护美国的技术领先地位、巩固技术霸权，并且以所谓的“国家安全”和“人权”为借口打击其他国家及其企业。
第一，将相关实体任意列入管控名单。美国《出口管理条例》（以下简称EAR）第744.16条规定，美国政府有合理理由相信个人或实体参与或有重大风险参与违反美国国家安全或外交政策利益的活动，将被列入实体名单。“合理理由相信”的举证标准很低，甚至不需要满足“表面证据”的要求。实践中，列入名单的中国企业大多与国家安全无关，美国政府往往先瞄准中国企业，再寻找与所谓“国家安全”有关的“事实”，将其列入实体名单。
截至2022年底，美国商务部工业和安全局（BIS）管理的实体清单上共有2216个实体，其中中国实体521个。2019年新增中国实体79个，2020年147个，2021年82个，2022年1月至2023年1月间新增68个。目前美国出口管制实体清单上70%以上的实体或个人是2017年以后被列入的，涉及中国高科技领域广泛。中国实体被列入实体清单最常见的原因，除了“人权”等问题外，就是威胁到美国所谓的“国家安全”。但美国至今没有公布任何事实证据来表明这些实体如何威胁到美国的“国家安全”或参与“侵犯人权”。其他世贸组织成员也对美国的出口管制措施表示质疑。例如，美国对伊朗的出口管制措施严重阻碍了欧洲企业与伊朗的交易，大量欧洲企业因担心美国制裁风险而被迫退出伊朗市场。这些欧洲企业及其政府对美国的做法表示不满。
第二，从名单中移除难度很大。根据EAR第744.16(e)节规定，实体清单上的实体申请从名单中移除，应当向BIS的最终用户审查委员会（ERC）提出申请。值得注意的是，ERC将相关实体加入实体清单的决定仅需多数票通过，而将相关实体从实体清单中移除的决定则需要全票通过，即实体清单采取“宽进严出”的审查方式。而且，ERC对移除申请的决定为最终决定，并未向相关实体提供任何救济渠道。实践中，这种管理方式为名单上的实体从名单中移除造成了重大障碍，到目前为止，仅有少数实体成功申请从实体清单中移除，即便申请成功，相关实体也往往遭受重大商业损失。
三是许可程序复杂、难度大。近年来，美国不断增加管制条目、扩大管制范围、限制“许可例外”的适用，导致许可要求不断增加。根据美国出口管制规则，企业在出口前需要完成29个确认步骤，程序复杂繁琐，给正常贸易带来诸多障碍和不便。即便经过复杂的许可步骤，企业也可能无法获得出口许可。从BIS拒绝的许可申请金额来看，根据BIS统计，2021年BIS拒绝的对华许可涉及金额达2911亿美元。根据BIS统计，2021年美国对华出口额为1511亿美元。数据显示，美国BIS拒绝的许可申请金额远超出口额，大量美对华贸易因许可被拒而无法实施。
第四，大范围实施贸易限制。除了出口管制清单，美国政府还修改了具体的出口管制规则，限制相关国家实体从世界任何地方获取先进技术和产品的能力。最典型的例子就是专门针对中国或中国相关实体修改外国直接产品规则（以下简称FDP）。2020年8月，BIS针对中国领先的通信公司及其关联公司直接修改了FDP 147。此次修改的结果是，任何实体基于美国特定软件或技术设计、开发或生产的任何物项都不得任意提供给中国公司。无论是供该公司生产、开发还是使用，都需要获得BIS颁发的出口许可证。 2022年10月，BIS发布临时最终规则148，对先进计算集成电路（以下简称IC）、含有此类IC的计算机产品以及某些半导体制造物项实施新的管控措施，包括增加ECCN编码、增加相关产品的FDP规则、实施新的最终用途和最终用户管控、扩大对相关中国实体的限制等。此外，还特别提出了对支持中国半导体研发和生产的“美国人”的许可管控要求。
第五，实施机制和流程不公开透明。近年来，美国频繁使用EAR第744.21（b）节的“特定通知”制度，仅要求对EAR管制的任何物项的特定出口、再出口或转移（国内）进行申请和批准，以单独或另行通知相关实体的方式进行。由于此类通知不公开，利益相关方只能在规则生效后通过新闻或其他渠道获悉，不仅无法提出异议，而且也没有评论的机会。例如，美国在发布半导体新规之前，以“通知函”的形式要求美国主要供应商不得向中国供应14纳米以下的工艺设备，除非供应商获得商务部的许可。
六是实施方式不合理。美国出口管制措施种类繁多，每项措施生效的时间要求不尽相同，作为贸易规则，不具备基本的可预见性和稳定性。此外，措施实施方式不公平合理，给国际贸易造成严重障碍。这主要体现在两个方面。第一，列入实体清单的决定往往在公布当天就生效，列入清单的实体在公布生效前没有机会发表评论或申辩。例如，2022年8月，美国商务部将一家中国科技公司列入实体清单，决定当天就生效。第二，美国出口管制措施的有效性混乱，不利于公平、公正、合理地实施贸易规则，也不利于国际贸易的有效运行。例如，美国出口管制措施中包括“临时最终规则”，自公布之日起生效，但美国商务部工业和安全局等机构可能根据公众意见修改规则，若美国商务部工业和安全局不修改规则，则可能发布“最终规则”。利益相关方往往需要较高的时间成本来确认规则的生效状态和生效日期，导致国际贸易难以顺利高效地进行。
综上所述，美国对华出口管制措施名义上是“国家安全”，但实际上已经超越了国家安全概念的界限，违反了国际法的诚信和比例原则。2022年12月，中国就美国对华半导体出口管制措施向世贸组织发起磋商（DS615）。中方认为，美国对华半导体出口管制措施涉嫌违反世贸组织关于最惠国待遇和普遍取消数量限制的规定。
2.经济制裁。
美国凭借强大的实力，成为全球经济制裁的主要实施者。截至2023年2月，美国财政部外国资产控制办公室（以下简称OFAC）共管理38个制裁计划。这些制裁计划主要涉及地区，如巴尔干相关制裁计划、伊朗制裁计划、古巴制裁计划、叙利亚制裁计划、香港相关制裁计划等。此外，一些制裁计划涉及具体事项，如反恐制裁计划、网络相关制裁计划、防止大规模杀伤性武器扩散制裁计划、全球马格尼茨基人权制裁计划等。根据美国财政部《2021年制裁评估报告》，截至2021财年，美国共有9400多项制裁措施生效。
美国以“长臂管辖”手段滥用单边制裁尤其是二级制裁，通过行使司法权，综合运用行政、经济、金融等手段，追究不遵守美国制裁法的域外实体和个人的法律责任，确保美国制裁法的域外效果得以实现。以美国对伊朗的二级制裁为例，如果第三国金融机构与伊朗的交易达到“重大交易”的标准，该第三国金融机构就可能受到美国官方机构的制裁，制裁可以禁止美国人与该第三国金融机构进行交易，也可以要求美国银行冻结或限制第三国金融机构在美国境内的代理行账户。此外，美国在20世纪90年代出台的《1996年赫尔姆斯—伯顿法案》也将二级制裁纳入其中，引发欧盟等WTO成员的强烈不满。欧盟于1996年通过了“阻断条例”，并启动了WTO争端解决程序。在哈瓦那俱乐部案中，欧盟向WTO起诉美国1998年综合拨款法案第211条，认为该法案阻止美国法院承认与根据古巴法律被没收的企业和资产的商标所有者“相同或实质相似”的商标，尽管这些商标已被原所有者放弃数十年。2002年，WTO争端解决机构裁定，美国1998年综合拨款法案第211(a)(2)和(b)条违反了《与贸易有关的知识产权协议》规定的国民待遇和最惠国待遇原则。
特别指定国民和被封锁人员名单（以下简称SDN名单）是美国实施制裁最重要的名单，由OFAC发布和管理。一旦被列入SDN名单，美国将冻结该SDN实体在美国境内由美国实体或与美国有关联的外国实体拥有或控制的所有资产及资产权益，并禁止美国实体或与美国有关联的外国实体与该SDN实体进行任何形式的交易。根据SDN名单下的50%原则，被列入SDN名单后，直接或间接持有该实体50%以上股权的实体也将受到同样的措施。如果SDN名单中的个人或实体被标注“附加制裁信息—受二级制裁”，第三国公司在与该实体或个人进行交易时将面临二级制裁的风险。截至2022年底，SDN名单上的中国个人和实体总数为396个。
美国政府长期频繁实施经济制裁，不仅未能解决争端，反而加剧了世贸组织成员之间的紧张关系，冲击了国际秩序，甚至造成了人道主义灾难。近年来，美国为维护其经济和科技领先地位，以“国家安全”和“人权”为借口滥用经济制裁，干涉正常的国际商业交易和竞争，甚至采取二级制裁手段，禁止全球其他企业与受制裁对象进行正常贸易往来。美国经济制裁与世贸组织贸易自由化便利化的基本目标存在根本矛盾，违反了世贸组织的基本原则和相关规定，引起了众多成员和相关企业的广泛关注。